金稳会亮相：明确了“管什么”，“怎么管”待观察
《中国经济周刊》记者 谢玮 | 北京报道
责编：陈惟杉
(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第45期)
今年7月召开的全国金融工作会议提出，设立国务院金融稳定发展委员会，强化央行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责。其后，业内一直有诸多预期。
11月8日，不到4个月的时间，国务院金融稳定发展委员会(下称“金稳会”)即告成立，并召开了第一次全体会议。
据新华社报道，在金稳会第一次全体会议上，备受关注的金稳会具体职责渐渐明朗。从大处计，金稳会要履行五大职责，包括：落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;审议金融业改革发展重大规划;统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。会议还明确了包括提高统筹防范风险能力、保障国家金融安全在内的7项近期工作重点。
此前，央行行长周小川在G30国际银行业研讨会上发表演讲，曾初步透露了金稳会将重点关注的四方面问题：一是影子银行;二是资产管理行业;三是互联网金融;四是金融控股公司。
金稳会终亮相。在级别设置及职能定位上，被赋予了协调与监管职能的金稳会高于现有监管机构，但也并未从根本上打破分业监管的体制，现行“一行三会一局”的职责权限将如何演变，仍有待观察。
金融监管协调机制“升级”
事实上，业界、学界关于金融监管体制改革的探讨已经持续数年，也形成了数个版本，如“三会”合并，打造“超级央行”或成立“金融国资委”等。从今年金融工作会议宣布设立金稳会起，各方均认为其成立符合当下金融发展的监管需求。
北京大学国家发展研究院副院长、央行货币政策委员会委员黄益平接受《中国经济周刊》记者采访时表示，从目前来看，由金稳会来统筹金融发展、金融改革、金融监管，是不错的思路。
黄益平向《中国经济周刊》记者表示，权衡过去几年来有关金融监管体制改革的种种方案，设立国务院层面的金稳会在短期内是较好的选择。曾经有专家提出，把现有监管体制打散，重组为超级央行等各种模式。“但客观上看，在当前分业监管的法律基础还没有完全改变的情况下，简单把机构重组或者分开，可能不一定是最有效的方式。”
黄益平分析说，成立金稳会比较符合当前的实际，在更高层次上建立一个有权威的委员会可以部分解决我们的问题，但它也可能是一个过渡性的安排，从长远来看也许走向混业经营是一个不可避免的趋势。
回顾我国金融监管体系的历史变革，1992年前实行中国人民银行大一统的监管模式。1992年、1998年、2003年，证监会、保监会、银监会相继成立，我国逐渐确立了“一行三会”分业监管的金融监管体制。
北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐介绍说，从上世纪90年代起，中国的金融监管体系逐渐形成了“一行三会”分业监管的体系。央行、证监会、银监会、保监会分别针对不同行业监管，对中国金融业发展起了积极作用。随着行业不断发展，体制应当有所进步和改革。一方面，综合经营、混业经营成为行业发展趋势，“银行旗下有保险公司、证券公司、基金公司。基金行业有公募、私募、私募股权。平安保险原来就是保险公司，现在它的上面是纯粹的控股公司了，它的保险、银行、证券、信托公司都在下面了。”在此趋势下，分业监管存在监管不到位、监管重复的问题。另一方面，互联网金融发展的起点就是综合经营。在这种情势下，金融监管的协调问题非常重要。
曹凤岐介绍，在金融监管协调问题上，此前并非一片空白。2004年，三大金融监管机构就曾达成分工合作备忘录，以期进一步加强相互间的协调配合。2013年，由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度也建立起来，每季度召开一次例会，对重大问题进行协商。“但是这种会议形式实际上也没起作用，因为央行和三会实际上都是同级单位，谁管谁?分工不明确。”
“谁家的孩子谁抱，这是监管的一个思路。但有些都不知道是谁家的孩子，信托谁管，互联网金融谁管?搞不清，好孩子大家都去抱，可能抱死了，坏孩子野蛮生长。”曹凤岐对《中国经济周刊》记者说。
中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才分析说，“建立金稳会就是在过去的基础上补齐短板，同时要强化中央银行在防控系统性金融风险方面的责任。”
曹凤岐透露，自己此前曾向有关方面报告，提出应该在一行三会基础上，在国务院层面成立金融监管协调委员会。等条件成熟的时候，再把三会合并起来，成立中国金融监管委员会，在监管协调委员会的下面来领导一行一会。“如今金稳会和协调委员会差不多。但是可能得等条件成熟，现在我们已经基本完成了第一步，还有第二步。”
金稳会如何协调、央行职责是什么有待进一步明确
而在大成基金首席经济学家姚余栋看来，成立金融稳定发展委员会可以发挥充分的协调作用，并非是一个过渡性的机构。
他分析说，“金融危机后，各发达国家也对金融监管体系进行了比较深入的改革。在监管框架方面，强调设定监管目标、监管机构操作的相对独立性和各类监管机构之间如何协调合作;在具体原则方面引入了宏观审慎原则、逆周期等新的监管概念。”
“我们这种机制正好处于美国和英国之间。”姚余栋介绍，英国在金融危机后的监管体系改革中，把银监会的功能并入央行，形成央行+行为管理局的双峰结构。美国则成立了由财政部牵头的金融稳定监督委员会，但效果比较弱。“我们也是委员会，由国务院领导，办公室设在央行，明确的是宏观审慎职责，我对这种制度创新充满信心。”
“金融稳定发展委员会的办公地点设在中国人民银行，这强化了中国人民银行的监管功能。”中银国际研究有限公司董事长曹远征认为，宏观审慎的监管工具基本都在央行，“宏观审慎监管统领行为监管，其他三个监管委员会更多是从事行为监管。”
姚余栋直言，“凡是涉及跨行业的应该上委员会讨论，由这个委员会议事的形式协调，加强工作，事实上做到对混业经营部分的混业监管。”
谈及委员会对各部门之间协调所起到的作用，清华大学经济管理学院常务副院长白重恩向《中国经济周刊》记者表示，“之前有一些协调机制，但是可能还是不够完善。成立这样一个委员会，把它的办事机构设在央行，对于应对系统性的风险很重要。”
白重恩表示，设置金稳会，一个职责就是能够更好地协调各个监管主体，减少监管漏洞。其中，央行要起到很重要的作用。“央行在宏观审慎监管方面要发挥重大作用，应该有一个更宏观的视野来特别关注系统性风险。”
在中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼看来，央行目前已承担着金融稳定协调和处置金融风险的职能，未来央行与金稳会的职责和职能有待进一步厘清和明确。金稳会与一行三会协调工作时的流程等工作机制需要进一步明确，以便更好地将监管政策落地执行。
“它的功能还是比较全的，例如对整体金融发展的规划，对各部门的协调。有几条特别突出，过去谈的不多，就是对地方金融管理机构的监管。以前都说金融办、金融局、金融厅，它们好像只是在地方政府的领导下工作，这是要观察的。”国家金融与发展实验室理事长李扬向《中国经济周刊》记者表示。
金控公司或成监管重点
在许多业内人士看来，加强对金融控股公司的监管应作为金稳会近期的重头工作之一。
事实上，早在2004年，一行三会签署的备忘录就曾提出，对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管;被监管对象在境外的，由其监管机构负责对外联系，并与当地监管机构建立工作关系;对产业资本投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面要认真研究、协调配合、加强管理。
今年7月4日，央行亦在发布的《中国金融稳定报告》中提出，强化金融监管协调，统筹监管系统重要性金融机构，统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施。
在前述发言中，周小川指出，“我们观察到，一些大型私人企业通过并购获得各种金融服务牌照，但并非真正意义上的金融控股公司，其间可能存在关联交易等违法行为，而我们对这些跨部门交易尚没有相应的监管政策。”
他还撰文指出，“各类金融控股公司快速发展，部分实业企业热衷投资金融业，通过内幕交易、关联交易等赚快钱”，可能产生“跨市场跨业态跨区域的影子银行和违法犯罪风险”。
在交通银行金融研究中心首席研究员仇高擎看来，金融控股公司监管问题，既是协调监管的“硬骨头”，又是协调监管的“关键点”。他撰文称，之所以说是“硬骨头”，是因为与某项重点业务的协同监管相比，有效监管跨业经营的金融机构难度更大、要求更高。之所以说是“关键点”，是因为目前对金融控股公司的协调监管尚存在信息掌握不充分、划分标准不统一、法律支撑不完备、监管机制不清晰等问题。
他写道，之所以说对金控公司的监管进入“深水区”，是因为一些经营经验少、风险管理能力差的机构“一拥而上”布局“金控”，造成“劣币驱良币”，滋生了公司治理、关联交易、公司财务乃至违法犯罪等一系列风险，长此以往甚至可能引发系统性金融风险。