预算绩效管理全覆盖 花钱必问效、无效必问责
原标【中共中央、国务院部署全面实施预算绩效管理 破解“重支出轻绩效”】
财政是国家治理的基础和重要支柱，预算管理是夯实国家治理基础的重要抓手。全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是一项长期的系统性工程，将进一步优化财政资源配置、提升公共服务质量，对增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府具有重要意义——
近日，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)，部署加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，并明确“花钱必问效、无效必问责”。
为何要全面实施预算绩效管理?这项改革的主要内容是什么?针对上述问题，经济日报·中国经济网记者采访了财政部有关负责人和相关专家学者。
破解“重支出轻绩效”
预算是政府活动和宏观政策的集中反映。党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2014年修订的新预算法提出各级预算要遵循“讲求绩效”原则，并对绩效目标管理、绩效评价、绩效结果应用等作出具体规定。
“此次《意见》出台，对我国深化预算管理改革、加快建立现代财政制度具有里程碑意义，标志着历经十几年探索和推动，全面实施以结果为导向的预算绩效管理模式正式确立。”财政部有关负责人表示。
据悉，近年来财政部积极推进预算绩效管理改革，不断完善预算绩效管理制度办法，大力推动绩效管理措施落地，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，并不断延伸和拓展。同时，大部分省份积极探索预算绩效管理改革，预算绩效管理制度和组织体系初步建立，绩效管理的范围和层次不断拓展。
“尽管近年来预算绩效管理工作取得了较大成绩，但同加快预算管理制度改革以及建立现代财政制度的目标相比，还存在不小差距。比如，一些地方和部门仍然存在‘重投入轻管理、重支出轻绩效’的惯性思维;绩效管理尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程，一些领域财政资金低效无效问题仍然较为突出。”财政部有关负责人说。
“预算绩效管理与行政体制改革、政府职能转变等密切相关，实施预算绩效管理是化解财政收入放缓与刚性支出矛盾的‘牛鼻子’，也是推进国家治理现代化、实现高质量发展的要求。”上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川说。
《意见》明确，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，统筹谋划全面实施预算绩效管理的路径和制度体系。预算绩效管理既要全面推进，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统，又要突出重点，坚持问题导向，聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果。
“财政是国家治理的基础和重要支柱，预算管理是夯实国家治理基础的重要抓手。全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，对增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府具有重要意义。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。
全方位、全过程、全覆盖
“预算绩效是衡量政府绩效的主要指标，本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。”财政部有关负责人说。
为此，《意见》聚焦解决当前预算绩效管理存在的突出问题，坚持总体设计、统筹兼顾，全面推进、突出重点，科学规范、公开透明，权责对等、约束有力的基本原则，力争用3年至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力的现代化。
《意见》从三个维度体现全面实施预算绩效管理的内涵。首先是全方位。中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理，形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。
“全方位的预算绩效管理格局不仅注重财政支出绩效，而且注重财政收入绩效、财政政策绩效。同时，首次提出成本效益视角下调动政府、预算部门和单位预算绩效管理‘两个’积极性，给予预算部门和单位预算绩效管理更大自主权，较过去‘碎片化、部门化’绩效管理更具有科学性、完整性、全面性。”中国财科院研究员王泽彩认为。
其次是全过程。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各环节，实现预算和绩效管理一体化。对新增重大政策和项目实施事前绩效评估，强化预算绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价，加强评价结果应用。
“预算绩效管理不仅仅是事后的评价，更应包括事前、事中的运用，要使预算、绩效由‘两张皮’变成‘一张皮’，这是此次改革的一个重大变化。”刘尚希说。
再次是全覆盖。将绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并延伸至政府投融资活动。“这是对此前以一般公共预算为主、以预算支出为主开展绩效管理的重大突破。”中央财经大学政府管理学院副教授曹堂哲说。
值得注意的是，绩效管理专业性、技术性较强，加强制度建设是全面实施预算绩效管理的基础。
为此，《意见》明确，要完善预算绩效管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，以及分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，加快预算绩效管理信息化建设，创新评估评价方法，提高预算绩效管理的科学性。
硬化责任与激励约束
“有效发挥预算绩效管理激励约束作用是此次改革成功实施的关键。”财政部有关负责人表示。
《意见》明确了预算绩效管理的责任主体，提出权责对等原则，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，调动其履职尽责和干事创业的积极性。
同时，强调压实部门和资金使用单位的绩效主体责任，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。
《意见》规定，地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。
王泽彩认为，这将进一步“倒逼”各级党委、政府和部门单位牢固树立“绩效意识、责任意识”，端正决策者“当家理财”政绩观，增强其使命感、责任感。
“硬化责任约束包括硬化绩效管理工作落实责任和绩效结果责任，是确保绩效管理延伸至资金末梢，落实到人的重要保障。”曹堂哲说。
此外，《意见》加大绩效信息公开力度，发挥审计机关职能作用，加强人大和社会各界监督，促使资金使用单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。
“全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是一项长期的系统性工程。贯彻落实《意见》，是各地区各部门当前和今后一段时期的重点任务。”财政部有关负责人表示，财政部将按照党中央、国务院的部署，切实发挥组织协调作用，加强制度建设，持续推进预算绩效管理常态化、规范化和法治化。
据悉，财政部正在抓紧细化具体管理办法和操作规程，会同各部门各地方抓好贯彻落实，确保《意见》各项要求落到实处、发挥实效。(经济日报·中国经济网记者 曾金华 董碧娟)