垄断行业价格监管制度化又跨一步
国家发展改革委出台科学定价“顶层设计”方案——
经济日报·中国经济网记者 林火灿 李华林
垄断行业主要提供基础性、公益性产品和服务，与国计民生密切相关。由于具有资本投入量大、市场支配地位明显等特点，为保障公共利益，根据国际惯例，需要政府对这些行业的价格进行有效监管。此次国家发改委颁布指导意见，属我国首次对垄断行业科学定价进行顶层设计和系统谋划，对促进垄断行业健康可持续发展，节约社会用能成本，提高公共福利具有重要指导意义
近日，国家发展和改革委员会印发《关于进一步加强垄断行业价格监管的指导意见》，明确以成本监审为基础，以科学定价机制为支柱，建立健全以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的垄断行业定价制度，促进垄断行业健康可持续发展，合理降低垄断行业价格。
这是国家首次对垄断行业科学定价实行顶层设计和系统谋划，也是今后一个时期我国对垄断行业价格监管的重要遵循。
专家表示，《指导意见》的出台，有利于促进垄断行业健康可持续发展，节约社会用能成本，提高整个社会的公共福利。更重要的是，这意味着科学透明的垄断行业价格监管体系即将建立，垄断行业价格监管加速走向制度化、精细化。
价格监管难度大
垄断行业是由一个或少数经营主体拥有市场支配地位的行业，主要指因存在资源稀缺性、规模经济效益而由一个或少数企业经营的网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业。
这些行业主要提供基础性、公益性产品和服务，与国计民生密切相关，对促进经济社会发展、保障人民群众生活具有重要作用。由于具有资本投入量大、市场支配地位明显、关乎民生、难以形成有效竞争等特点，为保障公共利益，根据国际惯例，需要政府对这些行业的价格实行有效监管。
党的十八大以来，我国各级价格主管部门加快推进垄断行业定价制度建设，先后出台了输配电、天然气管道运输、铁路客运等重点行业定价办法或成本监审办法，初步建立起以“准许成本+合理收益”为核心的垄断行业定价制度框架，严格成本监审，强化价格监管。
当前，我国垄断行业经营成本不够透明、价格形成不够合理的现象还比较突出，成本监审制度不够完善、覆盖面还需扩大，监管能力有待进一步提升，监管的科学化、精细化水平还需提高。
不过，垄断行业价格监管也是价格改革中最难的一环。“垄断行业体量大，油、气、电等都是国民经济的大块头，其对应的又都是大型央企，要实行成本核算、透明监管的难度很大;这些领域又关乎国计民生，理顺价格机制的难度也很大。”中国国际经济交流中心信息部研究员景春梅说。
在中国人民大学经济学院副院长郑新业看来，许多垄断行业的行业标准也是国家标准，监管者要了解其真实成本的难度很大。由于信息不透明，加大了监管的难度。加之成本监审又是极其专业的领域，目前价格部门人手不够、预算不足、力量单薄。《指导意见》的出台，可以把监管的体制机制明确建立起来，把改革措施固化成制度体系，把改革机制提升为体制。
“对垄断行业实行价格监管的难点，是由‘信息不对称’所导致的成本控制难或效率激励不足问题，这是世界性难题。”国家发改委市场与价格研究所研究员刘树杰说，强化对垄断行业价格的监管，是市场经济中政府的重要职能之一，是价格改革纵深推进的重要内容，也是更好发挥政府作用，实现国家治理体系和能力现代化的应有之义。
理顺政府市场关系
根据《指导意见》，在加强垄断行业价格监管中，必须正确处理政府与市场关系，深化垄断行业价格改革，放开竞争性领域和环节价格。切实转变价格监管的理念、方式、手段，不断完善成本监审制度、价格形成机制，强化成本约束，合理形成价格，增强企业降本增效的内生动力，保障社会公共利益。
“完善的社会主义市场经济体制，既要有市场机制的决定性作用，也要有好的政府监管，二者缺一不可。”刘树杰说，价格监管的核心，是平衡买、卖双方的利益关系，进而实现相关领域的公平、公正，提高资源的配置效率。因此，监管不同于传统的计划管理或经济统制，基于市场经济和法制，监管必须依法依规、公平公正进行。
景春梅指出，厘清政府和市场的边界，就是要针对行业的不同特点、属性，建立不同的竞争机制。比如，自然垄断和竞争性要分开，属于竞争性领域的，就放开给市场，政府不要过多干预;属于自然垄断的，要管好管到位。
事实上，近年来我国在一些领域已经展开了相关的探索。例如，2014年开始试点的输配电价改革中，就是在发电侧和售电侧实行市场开放准入，引入竞争、放开用户选择权;对具有自然垄断属性的输配电网环节则加强监管。
《指导意见》进一步明确，将合理界定政府、企业、消费者权利和义务，制定覆盖全部垄断行业的成本监审办法、定价办法，建立起科学的成本分担机制、合理反映成本构成和收益的价格形成机制。规范政府定价的程序和行为，严格依法依规开展价格监管。
郑新业说，政府通过有效监管，可以把垄断行业的成本控制在合理范围之内，这有助于全国统一市场的形成，有利于资源在大范围内的配置。
“自然垄断行业成本的高低，直接关系其销售半径。我国大部分电源、气源在中西部，负荷中心在东部。如果输配电价成本、天然气管道成本监管不严，导致中间线路过于昂贵，就会影响其销售。当收费成本反映真实需求时，市场在资源配置中的决定性作用才能得到充分发挥。”郑新业说。
健全成本监审办法
根据《指导意见》，到2020年，我国网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业定价办法、成本监审办法基本实现全覆盖，科学、规范、透明的垄断行业政府定价制度基本建立。
目前，我国已全面完成省级电网输配电价改革，核减成本比例达14.5%;已完成天然气管道运输定价成本监审，核减成本比例达16%;一些城市也开展了供水定价成本监审。
记者了解到，近期我国将围绕电力、天然气、铁路客运、居民供水供气供热等重点领域，加快建立健全成本监审办法和价格形成机制，从细从严开展成本监审和定价工作，规范垄断行业收费，促进企业降低成本，提高效率。
景春梅表示，加快推动在上述重点领域的成本监审和定价工作，既有利于合理降低企业成本和社会负担，也有利于提高垄断行业生产经营效率。
“垄断行业成本监审规则建立起来后，哪些该计入成本，哪些不计入，投资回报率是多少等都明确了，公众买单买得明明白白，对公共利益起到保障作用;也能倒逼企业提高生产效率，促进公平竞争。”景春梅说。
刘树杰建议，强化对垄断行业的价格监管，一是要建立明晰的规则，当前最重要的是要有适用于价格监管的垄断行业成本规则。二是要推动信息公开和公众参与，建立监督制衡机制，建立真正有能力代表消费者利益的消费者保护组织，把“公众参与”落到实处。三是要加强监管能力建设，包括机构职能合理设置及相应的人力资源保障。