PPP应用领域和总投资额双增 监管强调严禁变相举债
作为投融资体制改革的一项重要探索，我国首批农业和林业领域政府和社会资本合作(PPP)试点项目日前正式公布。截至今年上半年，全国PPP入库项目总投资额已超过16万亿元，PPP项目需求还在持续加大。专家表示，随着更多的行业领域破冰，PPP应用范围会越来越大，但与此同时，也要高度重视发展PPP模式过程中出现的多种不规范现象，监管部门要求严禁各类借PPP变相举债等行为。
破冰 农林业首批PPP试点项目公布
国家发改委和农业部近日共同组织筛选了农业领域第一批政府和社会资本合作(PPP)试点项目，河北、江苏、安徽等省份的20个项目入围。而就在此前不久，国家发改委办公厅、国家林业局办公室印发社会资本参与林业生态建设第一批试点项目的通知，确定河北省洋辰投资集团有限公司建设万亩造林园区项目等12个项目作为国家层面联系的社会资本参与林业生态建设第一批试点项目。
赵乃育/绘
至此，政府今年年初提出的年内启动农业、林业领域的PPP试点工作出现了实质性突破。
专家认为，PPP模式适用于具有公共服务属性、政府无法独立承担、期限较长又具有微利的项目，农业和林业的建设与PPP模式的特点不谋而合，且市场规模巨大。
社科院中国财经战略研究院副研究员蒋震就对《经济参考报》记者表示，农业PPP一定要站在现代农业发展的角度去优化机制。让社会资本参与农业项目的前提是保证收益率，要通过现代农业的发展，实现规模化、分工化、技术化、职业化，从而增加社会资本的收益率。此外，农业PPP项目不局限于农业生产本身，要从农业全产业链角度去提高社会资本参与的积极性，比如要加大对农业加工业、农业观光旅游等第三产业项目的重视程度。
社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，可以由国家通过财政注入资金成立担保公司或保险公司，如果社会资本投入后出现风险，这类政策性的担保、保险公司可以赔付一部分，这样可以把银行、金融等各方面积极性调动起来，吸引更多资本投资农业。
农业部产业政策与法规司副司长郭永田认为，在一些基础项目上，政府要真正实现从微观向宏观、从审批向监管、从项目安排向制度供给的转变，要真正做到政府投入与社会资本有机结合，利用PPP创新农业投资模式，提高投资效率。
双增 PPP应用领域和总量实现突破
实际上，农业并非近期唯一首次被纳入PPP示范项目的行业。根据财政部等19部门日前联合印发的《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(简称通知)，第四批PPP示范项目申报筛选注重激发市场活力，激励先进地区，突出行业破冰和引领带动效应，优先支持民营企业参与的项目。通知提出，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和旅游、文化、教育、体育、养老等幸福产业的项目。
大岳咨询总经理金永祥对《经济参考报》记者表示，通知提出行业破冰，较前三批示范项目相比，增加了农业、消费安全和商贸基础设施等领域，PPP的应用范围将会越来越大。申报条件较前三批严格，对前期工作的深度要求较高，并规定至少要进入采购阶段。该规定有助于示范项目落地，对稳增长有积极作用。他还表示，申报规模较第三批每个省从50个增加到60个，略有增长，入选示范项目个数和投资有望超过750个和15000亿。
与PPP应用范围同时实现突破的，还有PPP的总投资额。根据财政部PPP中心的最新统计显示：截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，即全国入库项目有13554个，总投资额达16.4万亿元，覆盖全国31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团，19个行业领域。自2016年1月末至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4842亿元，PPP项目需求还在持续加大。
值得一提的是，市场普遍关注的项目落地率也在变好。从示范项目落地率来看，第一批和第二批示范项目已100%落地。截至今年6月末，第三批示范项目已经落地311个，落地率为60.6%，环比增加15个落地项目，落地率提高2.9个百分点;与去年末相比，增加91个落地项目，落地率提高17.7个百分点。从地域和行业领域来看，落地项目数前三位的地方是：山东、新疆和安徽，合计占落地项目总数的30.4%。落地项目数前三位的行业领域是：市政工程、交通运输以及生态建设和环境保护，合计占落地项目总数的64.3%。
警惕 不规范现象引监管高度重视
虽然发展形势一片大好，但目前各地出现的一些违规现象也引起了监管部门的警惕。日前财政部专门就进一步推进PPP规范发展召开了工作座谈会。
“目前，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式，变相举借债务，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。”财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌坦言，推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象，需要引起高度重视。
中国人民大学重阳金融研究院研究员刘英表示，受制于既有经验，部分地方政府仍将其作为缓解债务压力的工具，甚至将部分债务项目包装成PPP项目，从而未能使用PPP政策引导产业环境，反而由于债务项目的包装，加大了PPP项目承担的债务风险。而公共服务PPP项目回报率较低，本身也存在回报风险。因此，控制PPP专项债的潜在风险，首先要根据PPP项目运行进程，完善相应的法律法规，对合作双方进行有效的法律约束，消除民营资本参与PPP项目的顾虑。
而监管部门对此也做好了应对部署。史耀斌表示，下一步，要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。
此外，史耀斌还强调严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。而对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。