吴敬琏:供给侧结构性改革政府如何“有所为”
吴敬琏
十八届三中全会文件中有两句话：“要使市场在资源配置中起决定性的作用，更好地发挥政府的作用。”现在有这样一种理解：三中全会说了两方面都要发挥作用，半斤八两。我觉得要搞清楚两者的作用范围是不一样的，各自的职能是不一样的。在资源配置中，应该是市场起决定性作用。市场的基本功能在我们经济学上说是两个，第一个是有效配置资源，第二个是形成一个兼容性的激励机制，能够激发企业家和一般员工的积极性和创造性。
政府在市场里面起作用的时候要非常注意手段和力度
供给侧结构性改革方面，当前的重点任务是“三去一降一补”(去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板)。用经济学语言说，就是实现资源的有效再配置，通过市场竞争，使得有限的资源从效益低的、供过于求的企业和部门流出来，流到效益比较高的供不应求的部门去。市场来做这件事是最有效的，但是现在很多地方还是热衷于由政府做：用下指标的方法去产能、去库存;补短板，也是由政府机构决定，要发展哪些产业，用什么技术路线，政府给补贴、给扶植、给贷款。其实我们可以看到，这些年发展战略性新兴产业，政府去做的结果是怎么样的。
去年在北京“电动车百人会”上，有人说政府扶助电动车发展去年以前已经花了1千个亿。最后总结，有些钱花得不好，所以没有效果，譬如说有一个“十城千辆计划”，选择十个城市，每个城市给1千辆大巴，大巴的补贴强度很高，十城千辆就是1万辆的规模，可能接近最低的所谓经济规模，最低的经济规模达到以后，就能够自己转起来了。
但这里补的方法错了，本来是应该补需方，在市场中需要补的，是补消费者、补购买者，我们用的方法是补供方，补给生产厂商，于是各地纷纷要求“我也参加”，最后是25个城市，一个城市1千辆，就是2.5万辆的大车，这应该说到了最低的有效经济规模了，但因为是补供方，肥水不流外人田，规模也就是1千辆，结果钱完全无效。去年改成主要补需方，但是制度上好像有问题，出来了一个假需方，左手卖右手，勾结起来。供方卖给需方，需方拿到补贴后把这个钱还给供方，再买一次，两方把这个补贴分了。现在正在查这种骗补。所以说，政府在市场里面起作用的时候要非常注意手段和力度。
另外一个是降成本，或者还有去杠杆，许多地方也主要用行政命令下指标的办法。有一个移动通讯供应商的副总说：“我们的日子真难过，有的部门给我们下指标，要提网速、降资费。另外一个部门又给我们下指标，要我们增加盈利上交。”
后来他说了一句话：“其实这个行业如果放开竞争，我们自己都会努力去做。”目前这个行业竞争是很差的，三代移动通讯，工信部发了三个牌，一个牌是上午发的，两个牌是下午发的。为什么他批准三个执照要分两次发呢?第一个叫做“自主的技术”。我们要表现出支持自主技术，实际上这个技术在三代的时候不太成功，所以负责推广这个技术的运营商并不喜欢，运营的效果确实也很不好。其实这些事情都应该由市场通过奖优罚劣、优胜劣汰去做，市场可以做得很有效率。
政府起作用的时候要有所不为有所为，有些事情不能干
政府要做什么呢?三中全会说要更好地发挥政府的作用。这个“更好”是跟谁比呢?是跟过去的做法比。习总书记在三中全会《决定》的说明里说，核心的问题是在资源配置中到底是政府起决定性作用，还是市场起决定性作用。
所以政府起作用的时候要有所不为有所为，有些事情不能干，不能直接组织融资，直接操办项目，不应该去指定技术路线。我常常看到一些部门的领导同志，或者是地方上的领导同志，到企业去就告诉人家“这个技术好，你们搞这个技术”。
他怎么能知道哪个技术好?不要说官员不知道，企业家其实也不知道。这都应由市场决定，由市场判断。政府不要违法设定行政许可，不要违法设定市场准入。反过来说就是要赶快推行负面清单制度，不要干预司法，实行地方保护，不要对个别企业实行政策倾斜，破坏竞争的环境。政府给高新技术企业很强的政策倾斜与扶助，好像看起来很好，但扶助了此产业，打击了千千万万其他产业。
深圳从来都是扶助力度很大，但是因为资源是有稀缺性的，就是说是有限的，扶助一些企业意味着损害和打击其他企业。比如对电动汽车的扶助力度很大，中国有一个声望很高的院士告诉我，他的学生的技术可能是世界先进水平了，想要20多亩地，就是不能批准。最后找了好多的领导，也很帮忙，过了几年还是批不下来。原因是我们的制度就是这样的，他不在重点扶持名单里，要“走程序”，这一走程序几年批不了。这种事情相当多。
政府应该“有所为”，问题是在哪些方面有所为
政府应该要做一些事情，应该“有所为”，问题是在哪些方面有所为?政府的基本功能是提供公共品，比如说好的制度、稳定的宏观经济环境、基本的社会保障，还有良好的教育体系和科研体系。教育和科研，特别是一些基础性的教育和基础性的科研是有外部性的、引领性的，企业很难去做，这是政府的责任，也应该去做。在市场发育程度比较低的情况下，有一些微观的事情可能也需要政府介入，但要讲究方法。
现在很热门的话题是PPP(即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式)，PPP主要是针对所谓“准公共品”，第一个成功的例子就在日本。原来半导体集成电路很落后，处于技术追赶阶段时，就用了PPP的办法，找了8家半导体公司出资，政府对应出资，组成一个独立的法人实体开发后，把所有的专利、所有的专有技术都向社会有偿提供，做得很成功。后来很多国家都用了这种办法，或者是PPP，或者是政府牵头组织产业联盟，来开发这种共用性的技术。但是一定要注意，这种开发是市场竞争前。竞争前开发可以补贴，到了进入市场竞争的时候就不能补贴了，你补贴一个企业，就打击其他所有的企业，这是破坏竞争。
对于那种外部效益好的企业可以进行补贴，来消除外部性的影响。但这时候一定要讲究方法。关于电动汽车减排，美国加州用的办法最好，他们不是用补贴，用的是排放额度交易。特斯拉拿到很多钱，不是从政府拿到的，是卖排放，因为它是零排放，有些做汽油燃气汽车的则要买排放指标。通过这样一个办法，不用出钱，就把限制排放的成本分摊在生产燃油车的企业身上。当然，这需要比较好的社会诚信、比较好的法制。所以改革是一个全面改革。
还有一个是规划。规划要提供一种预测性的信息，不是计划的规划。既然成败的关键就在于推进改革，现在有一个问题一定要防止。财政部财政科学研究所所长刘尚希最先提出，就是文件发得太多，落实不够。他叫“冰上开车，空转”。我觉得他指出的这种现象必须要改。中央领导在最近好几次深改小组的会议上反复讲“要拧紧螺丝”，把改革的主体责任落实到位，让十八届三中全会、四中全会、五中全会的各项改革决定落地生根。
(作者为国务院发展研究中心研究员)